Come di recente ribadito dal Consiglio di Stato, 4 settembre 2024, n. 7399, la giurisprudenza è costante nell’affermare che:
- la regola della suddivisione in lotti “assolve ad una funzione proconcorrenziale e, in specie, di “favor partecipationis” per l’accesso alle gare delle micro, piccole e medie imprese” (Consiglio di Stato, sez. V, 23 novembre 2023, n.10057);
- “la suddivisione in lotti dell’appalto è solo tendenzialmente obbligatoria, potendo essere disattesa previa adeguata motivazione da parte della Stazione appaltante; si tratta, in sostanza, di un principio generale adattabile alle peculiarità del caso di specie e derogabile attraverso una decisione che deve essere adeguatamente motivata” (Consiglio di Stato, sez. III, 4 marzo 2024, n.2113);
- “l’appalto è articolato in un lotto unico in quanto una eventuale suddivisione in lotti renderebbe l’esecuzione della prestazione più complessa dal punto di vista realizzativo per la necessità di coordinare più operatori economici e di conseguenza anche economicamente più onerosa; inoltre, l’esigenza di coordinare diversi operatori economici per più lotti rischierebbe di pregiudicare la corretta e puntuale esecuzione del contratto e renderebbe anche più gravosa la fase di contabilizzazione da parte della committente” (Consiglio di Stato, sez. V, 14 aprile 2023, n. 3819).
È indubbio che la suddivisione dell’affidamento in lotti è volto, in una prospettiva proconcorrenziale, ad assicurare una maggiore partecipazione degli operatori economici alle gare e una maggiore distribuzione dei vantaggi, non solo economici, derivanti dall’affidamento; l’art. 58 del d.lgs. n. 36 del 2023 ribadisce il generale favor per la suddivisione dell’affidamento in lotti ma non può trascurarsi come la medesima disposizione consenta alla Stazione appaltante di individuare motivatamente un unico lotto di gara, nell’esercizio di quella discrezionalità che informa le scelte relative all’articolazione della strategia di gara e della relativa procedura, nel bilanciamento degli interessi pubblici e privati coinvolti, ancor più valorizzata dalla nuova disciplina.
La decisione di derogare alla regola della suddivisione in lotti, quindi, è espressione dell’esercizio di un potere tecnico-discrezionale che può essere sindacato, alla luce delle motivazioni poste a sostegno della deroga, unicamente sotto il profilo della proporzionalità e della ragionevolezza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 21 giugno 2022, n. 5119).
Inoltre, le valutazioni e le scelte compiute dall’Amministrazione in merito alla suddivisione della procedura in lotti e alla conseguente previsione di un unico o di plurimi rapporti contrattuali costituiscono il punto in cui è possibile riscontrare la sovrapposizione tra scelte di merito relative all’organizzazione amministrativa e all’attività amministrativa: in sostanza il punto in cui il merito organizzativo entra in contatto con il merito operativo, con determinazioni che si condizionano reciprocamente.
Infatti, l’organizzazione degli uffici preposti al governo delle procedure di gara e dei conseguenti rapporti contrattuali incide anche sulle concrete capacità di gestione dei contratti sotto il profilo del numero e della complessità e, di conseguenza, sulle decisioni circa la suddivisione dei futuri affidamenti in uno o più lotti; allo stesso modo, le determinazioni circa l’articolazione degli affidamenti in lotti determinano il numero e la complessità dei contratti da gestire e impongono conseguenti scelte organizzative.
Diversi sono gli oneri gestori che conseguono alla stipula di un unico contatto con un unico operatore ovvero di più contratti con diversi operatori, sebbene finalizzati alla realizzazione di un unico risultato.
Quanto fin qui osservato ha trovato concreta attuazione in un caso affrontato e risolto dal TAR Campania, Salerno, sez. I, nella sent. n.561/2025, in cui si era dinanzi ad una concessione complessa, avente ad oggetto i “servizi di supporto per la gestione di parcheggi pubblici, a pagamento non custoditi, e servizi connessi e complementari, ubicati nel territorio comunale, comprensivo di fornitura ed installazione di parcometri”, nonché l’approntamento della segnaletica orizzontale e verticale, la fornitura e l’installazione di parcometri, l’installazione di segnaletica direzionale e informativa, la fornitura di un sistema centrale di gestione delle informazioni, la realizzazione di parcheggi riservati e di parcheggi per la ricarica elettrica, la manutenzione dei parcheggi, della segnaletica e delle apparecchiature, la gestione della sorveglianza, l’assistenza ed il controllo della sosta, con remunerazione connessa al riconoscimento di una percentuale applicata alle entrate derivanti dai proventi della sosta nonché dalle ulteriori entrate previste; l’attività degli ausiliari della sosta e l’attività a supporto della Polizia municipale.
Considerate le numerose prestazioni previste dal capitolato e le diverse aree di sosta individuate in relazione alle diverse zone del territorio, è evidente che la suddivisione in lotti funzionali, prestazionali o territoriali avrebbe comportato un esponenziale incremento dei costi di gestione contrattuale a carico della Stazione appaltante.
L’ampia discrezionalità di cui gode l’Amministrazione nella definizione dei lotti di gara impone alla stessa di valutare, anche una prospettiva comparativa, gli oneri amministrativo-gestionali derivanti dalla moltiplicazione degli affidatari, dal rapporto con plurimi soggetti e dalla gestione di plurimi rapporti contrattuali, in relazione a un servizio unitario sotto il profilo del risultato amministrativo.
Pur essendo astrattamente ipotizzabile una suddivisione in lotti territoriali (affidando a un unico gestore tutte le prestazioni relative a una certa area di parcheggio) ovvero prestazionali (affidando a un unico gestore tutte le prestazioni omogenee riferite trasversalmente alle diverse aree di parcheggio), tali soluzioni avrebbero, nel primo caso, ridotto i vantaggi in termini di economie di scala e, di conseguenza, accresciuto i costi a carico della parte pubblica, e, nel secondo caso, determinato sovrapposizioni e interferenze tra gli affidatari operativi nella medesima area, con ripercussioni sulla corretta gestione del servizio e sulla chiara imputabilità degli inadempimenti; in entrambi i casi, a tali conseguenze si sarebbe sommato anche un netto incremento degli oneri di gestione del contratto.
Correttamente, quindi, la medesima Amministrazione ha motivato la scelta di articolare la procedura in un unico lotto facendo riferimento, sia pure succintamente, al fatto che è “difficilmente possibile ed economicamente poco conveniente suddividerlo in lotti funzionali”; alla luce delle esposte considerazioni e della motivazione addotta, tale soluzione non appare né illogica né irragionevole.
